從陸客來台自由行看兩岸關係發展 - 范世平/國立台灣師範大學政治學研究所副教授。(台灣) - 主題論壇

從陸客來台自由行看兩岸關係發展

范世平/國立台灣師範大學政治學研究所副教授。(台灣)

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壹、前言

從2008年7月陸客首發團正式開放後，大陸成為來台觀光客國家中成長最高者。2010年來台觀光客總數為556.7萬人次，比前一年成長26.7％而為150萬人次，帶來台幣2,700億的外匯收入。其中，2010年陸客來台為120萬人次，超越日本而成為我國最大客源國。也因為如此，從2011年元旦開始已把陸客來台限額由每天3,000人放寬至每天4,000人，預估2011年將可突破200萬人次。但是由於陸客來台是採取團體旅遊，所以所有的消費都在與旅行社有合作關係的商店，其他業者無法受惠於此一外部利益；加上陸客多集中在固定縣市之景點旅遊，許多縣市並無陸客蒞臨。因此，為增加陸客來台的外部利益與乘數效果，政府開始積極協調對岸開放陸客來台自由行。

貳、陸客來台自由行的發展

提議開放陸客來台自由行，最早是由前行政院院長劉兆玄在2009年5月19日對外提出。之後，吳敦義院長也在2010年7月表示，希望在2011年元宵節（2月17日）開放陸客自由行，但結果並未開放。2011年4月7日吳院長表示，陸客自由行最晚不會超過 7月 1日，也有可能提早在 6月實行。

一、大陸態度由消極轉為積極

面對台灣要求開放陸客來台自由行，大陸的態度始終是謹慎而保留的，2010年5月大陸國家旅遊局局長邵琪偉稱將按照「循序漸進、積極穩妥」原則，「認真考慮」開放其人民來台個人遊試點的可能性，將待市場成熟、條件具備後實施。同年5月12日國台辦發言人楊毅表示，有關開放陸客到台灣進行自由行或個人遊問題，大陸認為，應該在「條件成熟」的情況下，由兩岸協商，透過試點逐步推動。邵琪偉另外在8月16日表示，大陸開放「個人遊」的試點城市，需具備三個基礎條件：居民收入相對較高，出遊率較高；交通條件較好；旅遊市場規範。國台辦主任王毅11月則在重慶表示，開放陸客自由行尚無時間表，目前兩岸的共識是從「開放大城市」開始。由此可見，大陸對於陸客自由行一直是較為保守，也沒有具體的時間表，直到12月下旬在台北所召開的第六次江陳會，海基會董事長江丙坤指出：「陳會長（海協會會長陳雲林）明確表示說元宵節太趕了，但相信不會延到6月底」，這才正式顯現大陸願意開放的具體時程。

2011年4月13日楊毅表示「我了解的情況，磋商在不斷地取得進展」，但卻也提出，時間點上不必再揣測，小兩會正在談，什麼時候把相關議題都談好了就會公佈時間，「我們還是爭取在今年上半年正式啟動」。4月27日阿里山小火車發生翻覆，造成5人死亡、逾100人受傷，大陸國家旅遊局長邵琪偉指出，「沒有安全就沒有旅遊，做好旅遊安全工作已成為當前大陸居民赴台旅遊的重要任務之一」，此一說法造成台灣擔憂陸客自由行恐會生變。5月7日在成都召開的第七屆兩岸經貿文化論壇上，國民黨榮譽主席吳伯雄提出增加陸客自由行城市的訴求，中共全國政協主席賈慶林則回應說，兩岸應積極促成大陸居民赴台自由行，並「爭取在今年6月底之前辦成這件好事」。

基本上，大陸最主要的顧慮還是陸客非法滯留的問題，事實上自2008年7月開放陸客來台觀光，已有215萬5700多人次，其中脫團者約65人，尋獲35人，僅30人失蹤，脫團比率低於萬分之三。此一數據歸功於在台灣旅行社出面「具保」的情況下「團進團出」所致，因為一旦發生脫隊問題，旅行社都必須面對罰款、記點，甚至撤銷帶團資格的處分；而大陸對於其組團旅行社，也同樣賦予審查與篩選的責任，若有陸客跳機亦必須處罰。然而若一旦開放自由行後，旅行社若不協助陸客繼續擔保，僅靠保證金與保證人制度大陸並無充分保握。大陸擔心若發生滯留不歸情況，可能引發兩岸關係問題與台灣民眾的不良反應，甚至成為台灣反對政黨與媒體攻擊的對象，進而可能影響台灣的2012年選舉。此外，如果開放陸客自由行，則陸客與台灣一般民眾的接觸機會大增，如此摩擦與衝突的機會也可能增加。而目前團體旅遊模式，則將陸客限縮在特定旅遊區，可以減少2012年選舉前的不必要問題。

二、兩岸針對陸客來台自由行談判曾陷入膠著

2010年11月下旬，兩岸在香港針對陸客自由行進行首次協商，由俗稱「小兩會」的「台旅會」（台灣海峽兩岸觀光旅遊協會）與「海旅會」（海峽兩岸旅遊交流協會）進行磋商，但因兩岸對於開放方式看法歧異造成談判觸礁，我方希望採取「一般」、「商務」和「本島」、「離島」不同的開放方式，並以北京、上海、天津、重慶等重點城市居民與大陸百大企業幹部列為優先開放對象；但大陸則希望由廣東、福建等沿海省分做起，因此最後兩岸未能達成共識。

2011年1月25日的談判，對於開放的地區確定為上海和北京，至於每天開放人數則列在500人到1,000人之間。但雙方對於「保證金」和「保證責任」產生相當大的歧異。我方因擔心陸客「跳機」，堅持應收取一定金額的保證金（暫訂10萬元新台幣），作為陸客逾期不歸等類似違規事件處罰；且陸客年收入要達到人民幣15萬元（約台幣75萬元）。但大陸認為此為「歧視」陸客，多年來台灣人到大陸都沒有收任何保證金，此不但極不對等而且有傷「尊嚴」，因此要求我方取消這項限制。

同年3月17日台旅會和海旅會繼續在香港會談，共識是先開放金馬小三通，再擴大到台灣本島，最快有望於4月初清明假期開放。但兩岸仍因保證金問題相持不下，因此吳敦義院長提出了兩個解套方法，一是陸客過去曾組團來台，全程沒有不良紀錄者；二是陸客過去曾申請「簽證」前去美國、日本、歐洲等地，沒留下不良紀錄者，均可免繳保證金，但若無以上要件者，仍然必須繳交，但此一看法仍無法為大陸所接受。

4月12日小兩會在香港的磋商，對於「逾期停留機制」依舊無法談妥，對於要採取收取保證金還是保證人制度，兩岸仍有歧見。若是採取保證金制度，雙方仍未確定要由大陸旅行社收取擔保金，或是由陸客親友提供擔保，或是由陸客提出存款證明或在學證明等方式來作為依據；而若是採取「保證人」制度，則陸客勢必要在台灣與大陸當地，都找到一個保證人，萬一發生滯留不歸的問題，兩位保證人就必須負責，而滯留陸客逾時出境之所有費用，則必須由保證人來繳納。但基本上，兩岸對於初步開放500人，試點城市以北京、上海優先，在台停留期間最長為15天，均已經達到共識；至於開放城市方面，大陸爭取能加入廈門，台灣則希望開放的廣州、重慶、成都。

5月中旬，台旅會和海旅會繼續在香港進行會談，最後的決定是開放北京、上海與廈門等三個城市，每天500人；另外開放金門、馬祖及澎湖等離島的自由行，則不限省籍，所有陸客均可前往，且人數不限，但不能轉至台灣本島旅遊。而來台自由行的陸客不需繳交保證金，但需提出存款新台幣20萬元的證明，或年薪人民幣12萬元（約新台幣55.2萬元），或持有信用卡金卡，或持在學證明。另一方面，採取「保證人」制度，來台自由行之陸客親友，或觀光相關產業團體都可提供擔保，大陸則在出境申請中，增加緊急聯絡人項目，以擔負協尋義務。自由行陸客的入台證有效期限為3個月，每次入境最多停留15天，但入境後可申請延長，一次以7天為限。

參、陸客來台自由行的影響與發展

陸客來台自由行，對於增加經濟上的外部利益、增進大陸民眾更為深入的瞭解台灣與提昇兩岸民眾的互動上，均有正面之意義，但以下發展仍值得關注：

一、實際效果恐未如預期

香港與澳門由於是屬於城市型的淺碟性經濟，加上服務業與零售業佔其經濟比重甚高，所以當開放陸客自由行之後經濟效果明顯而直接，一般民眾能夠因而獲利或是容易感受，特別是2010年訪港陸客高達3,603萬人次。但是台灣的土地面積遠大於香港、澳門，加上農業、製造業與其他產業仍佔經濟上的相當比重，若每天只開放500人，經濟效果難以與港、澳相提並論，若讓台灣社會與媒體對自由行期待過高，恐怕屆時成果會不如預期。

二、兩岸境管單位應互設代表處

目前陸客來台，必須在大陸官方的出境審核通過後，由大陸的組團旅行社將通行證寄到至台灣，由台灣接待旅行社送交內政部入出國及移民署審核，通過後將入台證寄回台灣接待社，再由台灣接待社寄回大陸組團社，這些手續大約需要1個月，證件往來甚為耗時。加上目前來台自由行陸客毋須繳納保證金，因此陸客的存款證明與在學證明是否真實、保證人的身份為何、保證內容為何就相當重要，而如何查證就成為技術上的問題。因此，鑑於縮短陸客申請證件的時間與方便資料查核，應就兩岸境管單位互設代表處進行協商。

三、旅行社仍扮演重要角色

從當前陸客自由行的進行方式來說，旅行社仍將扮演相當的角色，首先，由於陸客保證人的身份查證與掌控不易，因此應會承襲目前陸客團體旅遊的方式由兩岸旅行社擔任保證人。其次，陸客來台自由行若自行購買散客機票與預定飯店房間的費用甚高，透過旅行社則能以團體價格來獲得優惠。第三，台灣範圍較大，但除台北市與高雄市的大眾交通較便捷外，其他縣市若要進行旅遊恐怕仍須租車，也需要導覽解說，這提供旅行社服務的機會。因此，未來陸客來台自由行與港澳自由行不同，旅行社仍將扮演相當的角色，將散客組織成所謂的「散拼團」。但若是如此，其實與當前的團體旅遊差異不大，消費仍被旅行社所掌控，如此開放自由行的目的無法彰顯。

四、我國應提高旅遊品質與安全

為提高陸客來台自由行之意願，我國應積極開發會議、醫療、美容、健康檢查等專業旅遊，增加自由行在經濟上的附加價值。其次，強化各種導覽資訊，增加大眾交通工具的便利性，以提昇自由行的便利性。第三，增進旅遊景點的安全維護，防止意外事件的發生。第四，強化業者服務品質，避免發生購物糾紛。

五、負面問題短期應不會發生

陸客來台自由行短期來說，由於大陸官方的嚴格控制與篩選，因此負面問題應該有限。但長期來說，陸客是否會逾期不歸，是否會進行情報蒐集以致於危害國家安全，是否會如香港般的在台生子而佔據醫療資源，是否會藉機在台賣淫、非法打工或進行犯罪活動，是否會與台灣民眾產生文化與交流上的摩擦及衝突，都值得持續關注。

End

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